制度化与去制度化

制度化(institutionalization)这个词对于许多中国人来说,可能是从电影《肖申克的救赎》中了解的。当老黑人瑞德使用 “institutionalization”来表示一个人完全融入监狱制度、并且离不开的情景时,让人感到再贴切不过了。确实,有人就是因为离开监狱却 无法适应外面自由世界的生活而选择自杀。这个故事告诉我们,将一个人从观念和行为上改造,使其制度化并不容易,但一旦制度化成功,再想去制度化 (deinstitutionalization)将同样困难。

经济体制改革是一个制度逐步向市场放权的过程。但在中国,即使在市场经济改革30多年之后,政府依然保持着掌控市场的强大能力,企业作为市场主体的地位仍然难以保障,虽然这种主体地位是写在一系列的经济法律条文之中。

旧制度中的关系本位在新的制度中仍然存留。 孙立平教授曾把商事领域的主体一遇被处罚等事宜,解决路径首选找“关系”的生存状态,总结为“非制度化生存”,并进而指出“所谓非制度化生存是指,人们所 赖以生存的制度环境缺少确定性,在遭遇某种需要解决的问题或情况的时候,不是依据明确而稳定的制度安排来解决,而是依靠一次次的具体博弈。”

扩大来看,依靠“关系”等非制度化手段来处理问题,此种情况正在中国社会经济生活的各个层面发生。在中国各地因环境而引发的诉求中,地方政府在因应这种诉 求的时候采取直接取消项目的方式,并未依市场经济规则给予企业以相应赔偿。如此,在制度化水平不高,即缺乏制度框架或有制度框架无效的情况下,包括地方政 府、受影响市民、企业等各个利益集团乃至个人只好应用法律之外的非正式方式(违规批准污染项目、未经政府批准上街、私下沟通政府关系等),自己保护自己的 利益。

此外,在强制拆迁、城市管理等过程中,也多有工作人员违法和侵犯人权之处,甚至诉诸最原始的暴力手段。当然,被拆迁的群体、被驱逐的小贩本身的抗争也缺乏 法律依据,最后也选择以暴力相向。各群体之间的无规则互动给社会带来了极大损失,但这种博弈情况还远未到可以进行法律调整的时机。在现阶段,对旧制度的去 制度化不完成,新的制度就难以建立。

对旧制度的去制度化与新制度的制度化过程,其实是一枚硬币的两面。去旧制度之难在另外一个方面也体现为新制度的制度化过程之难。

在基层行政审批和行政执法的过程中,基层政府人员经常被给予更大的自由裁量权,但对于其行使权力的结果的评价却并不确定。那么就会出现基层工作人员总是怕 出问题,不求有功但求无过的情况,于是仍然沿袭了以往严格注册的方式,虽然这样做其实并不符合这个文件及相关政策的精神——政策的初衷是降低门槛,方便社 会组织的注册,以加强社会建设。由于旧有的法律所带来的习惯性思维并未去除,建立这个制度本身的目的就没有完全达到。在此过程中,新制度的制度化并不成 功,对旧制度的去制度化也不成功,而两者也是相互影响的。要避免这种情况,不但需要时间,更需要足够改变制度惯性的新的政治压力或动力。

作者:唐昊,系华南师大政治学副教授)

来源:《深圳特区报》2013年11月19日 星期二第C03版