政治制度化与非制度化

核心提示:所谓非制度化现象就是指,在政治生活领域中,组织或公民个体违背民主化、规范化、法制化、程序化和可预测性的活动,或者说,非制度化现象是非民主、非规范、非法制、非程序和神秘化的政治活动。

本文摘自:《苏联政治生活中的非制度化现象研究》华东师范大学2003年度博士学位论文,作者:郝宇青

就一般意义而言,制度作为公共产品和资源,是人们社会关系和社会行为的规范体系。它不仅包括了法律规章形态的制度,还包括了诸如风俗、习惯、道德等 在内的非法律规章形态的规范。用新制度经济学派的代表人物D·诺思的话来说:“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”,它“提供 了人类相互影响的框架”。而亨廷顿则从制度存在的性状的角度作了阐发,他说:“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”而所谓制度化,按照美 国社会学家、结构功能主义的主要代表人物T·帕森斯的观点来说,它就是指制度所蕴涵的价值取向和角色期望实际被结合进人格系统并按照制度所提供的价值取向 和角色期望行动的过程。亨廷顿也指出:“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”从制度化的功能和结果来看,它有助于整个社会生活的规范化、 有序化。这是因为,制度是“围绕着一种基本的社会需要而形成的”,“它作为一种固定的思想和行动范型,一经形成,便要求该制度下的成员按照相应的制度安排 行事。哈耶克即明确指出了人们按照制度行事(这可以称作制度化的行为)的重大政治结果。他说:只有“服从某些并非由我们制定、从我们了解自己制造的东西的 功用这个意义上说我们也并不理解的行为规则,使自己适应了这个架构”,由此才能使人们之间协作和竞争的关系得以确定,进而产生出“扩展秩序”。美国制度学 派创始人之一的约翰·康芒斯也指出:人们遵从制度“所产生的是‘安全’、‘服从’、‘自由’和‘暴露”,制度“不仅是对个体行动的控制和解放”,而且还是 “个体的意志的扩张,扩张到远远超过他靠自己的微弱的行为所能做到的范围。”而制度性缺失必然会带来严重的恶果,我国学者司马云杰即指出:“一个社会如果 没有规范,没有制度,没有法律,只凭着本能、私欲或任内心的黑暗力横行于世,是不可能发展起文明和社会秩序的。”先秦思想家荀子说:“人之生,不能无群, 群而无分则争,争则乱,乱则穷矣。”这也是对没有制度所可能带来的后果的高度概括。可见,制度化对于任何一个社会的稳定和有序运行都起着至关重要的作用。

但是,必须指出的是,制度化不是绝对的、一成不变的,而是相对的、不断变化的。这就是说,它在人类社会不同的历史时期和发展阶段有着不同的内容和形 式,政治生活领域的制度化内容和形式的发展变化尤其如此。综观人类社会不同历史时期和发展阶段上,政治生活领域的制度化内容和形式的发展变化,基本上呈现 出这样一个态势:制度化的内容朝着民主化、规范化、法制化、程序化和可预测性的方向发展。而政治生活领域制度化的民主化、规范化、法制化、程序化和可预测 性的结果,实际上就是政治制度化(politicalinstitutionalization)。塞缪尔·P·亨廷顿和乔治·卜多明格斯即曾指出,政治 制度化和民主、稳定、合法性、参与、动员、平等、能力、变异、个性、渗透、分配、结合、合理化、官僚主义化、安全、福利、正义、自由等构成“一体的运 动”。通过这“一体的运动”,政治制度化也便具有了民主化、规范化、法制化、程序化和可预测性(透明化)的特征。因此,我们说,在政治制度化产生以前的人 类社会,制度化虽然会带来整个社会生活的规范化、有序化,但它未必会有政治生活的民主化;而政治制度化除了会带来社会生活的规范化、有序化之外,还必然带 来政治生活的民主化。

那么,政治制度化大致是何时产生的呢?笔者认为,政治制度化当是近现代政治发展的产物,它的出现大致和资本主义制度的诞生相一致。通过对历史的考察,或许有助于我们对这一问题的理解。

在原始社会,具有超验性和终极价值色彩的宗教以及道德观念担当着制度化的工具,但因原始社会是无政治的社会形态,当然也就没有什么政治制度化可言。 及至人类进入政治社会以来,除了一整套具有超验性和终极价值色彩的宗教和道德观念继续发挥作用外,人们还创设了一定的政治制度。但是,这些政治制度通常是 和宗教或道德紧密结合在一起的,是靠宗教或道德的力量赖以维持的。在那时,人们相信“联即国家”,相信既定的社会秩序乃是按照上帝的命令的安排,相信“服 从是神法和自然法的一条篇规”,‘农民不会对地主、工匠不会对骑士提出挑战,一切都在按照传统秩序的指导而日复一日、年复一年地“照旧”运行。这是“制度 化”及其作用的结果,但这并不能称作是“政治制度化”。因为,政治制度化的主要特征是民主化、规范化、法制化、程序化和可预测性,其产生的条件主要有二: 权力的制衡和私有财产权的确立,而古代社会(指奴隶社会、封建社会)并不具备这样的特征和条件。我们可以看到,在古代社会,王权(或教权)高于一切,却没 有法律的、结构性的约束。彼得一世(1682一1725年在位)所说的“皇帝的行为不须对任何人负责”的话,就是对高于一切的王权的经典性描述。其实,君 王绝对的权力并不只是象阿克顿勋爵所说的那样会“导致绝对的腐败”,这种绝对的权力更加突出地表现为可以为所欲为,可以“逼迫人们完全服从”自己的意志, 而平民的财产与生命却没有任何制度性的保障。这样的事例举不胜举。在《查士丁尼法典》中,东罗马皇帝查士丁尼在论及君主和法律的关系时,提出了两条保证皇 帝享有绝对的无限的统治权的原则:“一是令君主满意者即为法律;二是君主不受法律之约束。”5样的结果恰如托克维尔指出的那样:拥有巨大而没有制约的权力 的罗马皇帝,“可以兴之所至为所欲为,并为满足自己的任性而动用全国的力量。这种情况往往使他滥用权力,蛮横地夺去一个公民的财产或生命。”“孟德斯坞在 说明什么是“大逆罪”时运用了中国的事例。他说:“中国的法律规定,任何人对皇帝不敬就要处死刑。因为法律没有明确规定什么叫不敬,所以任何事情都可以拿 来作借口去剥夺任何人的生命,去灭绝任何家族。”史料记载,清朝雍正年间,权倾一时的年羹尧因 在给皇帝的奏折中,把“朝乾夕惕”这一并列结构的成语写作“夕惕朝乾”,竟引起皇帝疑心,招致杀身之祸,真可谓“君要臣死,臣不得不死”!在中世纪,欧洲 国家的教权象王权一样蛮横。十三世纪早期,教皇英诺森三世(Lmocentm)为强调其拥有绝对的、不可分割的统治权,“他甚至直截了当地宣布,他作为教 皇的行为就是上帝的行为。”在世俗世界里,恐怕不会有人能要求上帝去做什么,人们所有的只是被要求如何如何。可见,在古代社会的统治形式中,根本谈不上什 么政治过程的规范化、法制化、程序化,更谈不上什么民主化,当然这样的政治也充满了变幻,是难以预测的。所以,亨廷顿指出:“在过去,传统、宗教、君权神 授和社会依附为非民主的统治提供了合法性。”因此,我们说,古代社会是有“制度化”而无“政治制度化”的时代。

随着人类社会进入近代社会,在资产阶级的兴起、以“自由、平等、博爱”为主旨的人本主义的启蒙思想的传播、个体意识的觉醒等诸多因素合力的作用下, 也由于保障自由贸易和私有财产权之需要的促动下,法律和程序开始为人们所重视,绝对的权力开始受到了法律程序的约束:“君主的权威必须按照确立的法律程序 才能加以运用”。这一点即是英国《大宪章》为保护个人自由而采用的原则。法国学者泰格和利维在他们的《法律与资本主义的兴起》一书中,探讨了“法律变革, 或者说是法律思想的变化,引起了从封建主义到资本主义的过渡。”他们对商人在资本主义发生、发展过程中的地位和作用给予了足够的重视。商人是和贸易连在一 起的。他们指出:“若要从事有秩序而又是经常性的贸易,那就得要有一种制度,既可保证人身安全,又使得贷款、保险和汇兑都可能办理。相对于进口货物贸易的 制造业,则须有较高技术水准,也须有受社会保障的商务制度。”新兴的商人(资产阶级)从自身的利益出发,要求法律上的统治和经济上的自由。实际上,这一发 展达到了资产阶级预想不到的社会成就。新自由主义代表人物之一的米尔顿·弗里德曼对此的评价是:自由市场和资本主义制度带来了政治上的自由。哈耶克则对私 有财产权的确立给予了高度评价,指出财产权的确立和自由之间的关系,并赞同洛克提出的“无财产的地方亦无公正”的命题,赞同休漠提出的三条基本的自然法 则:所有权的稳定、其转移需经同意以及信守承诺。对法律和程序的确认和重视,无论是在政治思想史上,还是在人类社会的政治实践中间,都具有重大的意义。因 为对法律和程序的确认和重视,不仅使制度具有了可重复性,而且在客观上带来了政治生活中的民主化、规范化、法制化、程序化和可预测性,并由此而使人类社会 开始步入了“政治制度化”的轨道。而且,随着资本主义市民社会的发育和发展,社会的复杂性大大增加,远非过去社会中“丈夫对妻子,兄弟对兄弟,邻居对邻 居”这样的人与人之间的直接关系所能比拟,这在某种意义上增加了对法律、程序、规则等的需求,从而在客观上推进了政治制度化的发展。

应当说,虽然政治制度化是近代以来社会进步的产物,资产阶级为始作俑者,但它并不专属于资产阶级,它作为人类社会发展进程中的优秀政治文明成果,属 于全人类。实际上,正是由于政治制度化蕴含着民主的价值和目标,它越来越为人们所认可和接受,并成为自现代以来几乎所有国家和社会追求的制度化的目标。在 当今的世界上,我们己不可能发现有哪一个国家会公然向民主原则挑战,即使是威权主义国家亦不例外。在1951年,联合国教科文组织的一份报告中这样写道: “在世界历史上,第一次没人再以反民主的面目提出一种主义。……现实中的政客和政治理论家在强调他们所拥护的制度和主张的理论中的民主因素方面是不遗余力 的。”这充分说明了以民主为核心价值的政治制度化已在全球范围内获得普遍性意义,追求政治制度化也成为人类社会的发展潮流和趋势。作为资本主义替代物的社 会主义,尽管其十分强调它与过去所有社会形态尤其是资本主义制度的政治文明存在着本质上的区别,正象列宁所指出的那样:在经济方面,社会主义要创造出比资 本主义制度更高的劳动生产率;在政治方面,社会主义民主要比资本主义民主高出千百倍。但这并不意味着社会主义必须抛弃过去一切社会形态包括资本主义制度创 造出来的一切优秀政治文明成果,恰恰相反,它正是在汲取包括资本主义制度在内的一切社会形态的优秀政治文明成果的基础上发展而来的。没有这些,社会主义制 度就只能是空中楼阁,它也不可能在真正意义上建立。当然,这种对过去一切社会形态政治文明的汲取,是建立在批判性继承的基础之上的。就政治制度化而言,尽 管它体现和代表着一种社会进步观,但是由于它所产生的资本主义制度的社会性质的原因,它又在很大程度上是为资产阶级利益服务的,具有一定的虚伪性,对此, 列宁曾一针见血地指出:“在资本主义社会里,在它最顺利的发展条件下,比较完全的民主制度就是民主共和制。但是这种民主制度始终受到资本主义剥削制度狭窄 框子的限制,因此它实质上始终只是供少数人、供有产阶级、供富人享受的民主制度。资本主义社会的自由始终与古希腊共和国只供奴隶主享受的自由大致相同。由 于资本主义剥削的条件,现代的雇佣奴隶被压得‘无暇过问民主’,‘无暇过问政治’,大多数居民在通常的和平局面下被排斥在社会政治生活之外。”因此,社会 主义制度在汲取资本主义制度所创造出来的政治制度化这一政治文明成果时,理应剥去其虚伪性的外衣,而还原其为广大民众服务的本来意义,真正体现出社会主义 制度条件下的政治制度化的民主的、规范的、法制的、程序的和可预测性的特征。这就是说,社会主义制度的政治制度化是比资本主义制度的政治制度化更具实质意 义和更为高级的政治制度化。

非制度化的特征:非民主非法治非程序神秘化

显然,非制度化是与制度化相对应的。那么,何谓非制度化呢?笔者认为,非制度化是指,制度所蕴涵的价值取向和角色期望没有内化为组织或公民个体的价 值取向和角色期望。正如上文指出的,本文所讲的制度化主要是指政治制度化,那么,非制度化也同样是指非政治制度化。值得指出的是,文中所说的非制度化基本 上就是指非政治制度化。如果我们把政治制度化视作一个理想模型,它包含着民主化、规范化、法制化、程序化和可预测性等现代民主政治的特征,那么,非政治制 度化就是指,政治制度和规范所蕴涵的价值取向以及由此而产生的角色期望没有内化为组织或公民个体的价值取向和角色期望。或者说,组织或公民个体采取与现代 民主政治的发展相违背的一些非常态的政治活动。而所谓非制度化现象就是指,在政治生活领域中,组织或公民个体违背民主化、规范化、法制化、程序化和可预测性的活动,或者说,非制度化现象是非民主、非规范、非法制、非程序和神秘化的政治活动。非 常明显的是,在现代社会里,非制度化也已不再具有政治制度化所具有的民主化、规范化、法制化、程序化和可预测性的特征。现实政治生活中的非制度化现象大致 表现为三大类型:一是政治体制中有相应的制度安排,但组织或公民个体不是按照制度的要求而是按照自己的主观意志或依赖道德规范行事。二是政治体制中缺乏某 些制度性规范,也不去建立相应的制度,由此所产生的制度性缺失的现象。三是一些本属于法律、法规之外的非制度化的行为方式、传统、习惯取得了制度化的形式 和外衣,例如,领导干部职务终身制从来没有明文规定,不可否认的是它却是一种长期的政治实践形式。尽管人们通常把上述的存在于法之外的、在实际的政治生活 中发挥作用的传统、习惯等概括为“法外制度”,尽管这些“法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”,但由于它们属于违背了政治制 度化所要求的民主化、规范化、法制化、程序化和可预测性的内容,因此,笔者仍然把“法外制度”下的政治实践归结为非制度化现象。

(备注,问问部分小标题为编辑自拟)